Elaboramos este artigo com base na nossa experiência prática junto aos órgãos licenciadores desde a implantação do último Plano Diretor Estratégico (Lei 16.050/14), da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (Lei 16.402/16) e do Código de Obras (Lei 16.642/17).
Essas leis representam uma evolução significativa em relação ao conjunto legal anterior, do início do milênio. Elas introduzem novos conceitos e rompem com paradigmas antigos, como a redução do número de vagas mínimas obrigatórias para estacionamento, a obrigação de prever vagas para bicicletas, a isenção de licenciamento para obras de baixo impacto, a simplificação na emissão de licenças de funcionamento, a melhoria na classificação das atividades para fins de instalação nas diversas zonas, entre outras evoluções.
Essa quebra de paradigma muitas vezes é acompanhada de resistência natural, decorrente de conceitos antigos arraigados em agentes públicos e interpretes da legislação, que podem esvaziar ou limitar a aplicação dessas novas normas disruptivas.
Por isso, é necessário estabelecer normas complementares para esclarecer e orientar a aplicação da legislação, o que muitas vezes não ocorre por receio dos agentes públicos normatizadores em regular a aplicação das leis. Isso acaba deixando a interpretação e aplicação das normas jurídicas a critério de cada agente público (fiscalizador ou licenciante).
Algumas normas disruptivas trouxeram conceitos inovadores e muito benéficos para a cidade, porém, tiveram aplicabilidade limitada em razão da onerosidade excessiva criada sobre os particulares que evitaram a todo custo incorrer em tais obrigações.
Embora outras regulamentações disruptivas tenham trazido conceitos inovadores e altamente benéficos para a cidade, sua aplicabilidade foi limitada devido ao fardo excessivo imposto aos indivíduos, que evitaram incorrer em tais obrigações a todo custo.
Com base nessa experiência, sugerimos 10 pontos da legislação que poderiam receber atenção especial, a fim de melhorar a dinâmica de licenciamento e construir uma cidade mais eficiente e inclusiva.
1. Tamanho Máximo de lote
Problemática: onerosidade excessiva com doação de terreno, outorga onerosa, obras de mitigação viária, doação de área para alargamento do passeio público e quota solidariedade.
Experiência prática: pouquíssimos lotes com área superior a 20.000m² foram edificados.
Proposta: manter os ônus, porém, permitir que os índices urbanísticos sejam calculados com base no terreno original antes da doação.
Descrição: O artigo 44 da Lei de Zoneamento estabelece um limite máximo de 20.000m² para os lotes em todas as zonas. Lotes maiores devem ser divididos, obrigando os proprietários a doarem terrenos para a criação de áreas verdes, vias públicas e áreas institucionais.
Depois que as áreas são doadas, todos os índices urbanísticos são calculados com base nos novos lotes criados. Esse processo impõe um grande ônus aos empreendedores, que precisam construir toda a infraestrutura viária e de áreas verdes doadas, bem como ceder entre 30% e 40% da área para uso institucional, além de outras obrigações, como a quota solidariedade e a execução de obras viárias.
Para que os empreendedores possam arcar com esses custos, é necessário desenvolver empreendimentos muito grandes com altos investimentos, o que implica o pagamento de outorga onerosa. Os proprietários desses terrenos, geralmente, não são os investidores desse tipo de empreendimento, dependendo de terceiros interessados em comprá-los e desenvolvê-los.
Permitir o uso dos índices urbanísticos sobre o terreno original possibilitaria a construção de empreendimentos menores sem o pagamento de outorga onerosa. Além disso, o empreendimento final, que consumirá todo o potencial construtivo, poderá ser um pouco maior, diluindo o custo urbanístico e tornando mais viáveis mais empreendimentos em terrenos desse tamanho.
2. Tamanho Máximo de lote – Doação do Viário
Problemática: Impede a construção de empreendimentos de grande porte com repercussão e relevância internacional.
Experiência prática: poucos empreendimentos foram desenvolvidos com parcelamento compulsório
Proposta: permitir que ao invés de doar o viário, seja permitida a instituição de servidão de passagem.
Descrição:
Quando a área de viário é doada, ela se torna parte do patrimônio público, o que implica responsabilidades de manutenção e limitações sobre o uso do espaço aéreo pelo particular.
Com a instituição de servidão de passagem para o viário obtemos o mesmo benefício urbanístico de permitir o trânsito de veículos e pedestres, mas a manutenção do viário é de responsabilidade do particular.
Além disso, o espaço aéreo continua pertencendo ao particular, que pode utilizá-lo para construir, em um modelo semelhante ao viário existente no antigo prédio do Colégio São Luis na Avenida Paulista.
3. Regularização com pagamento de outorga onerosa
Problemática: Não é permitido, pela interpretação da Procuradoria Geral do Município.
Experiência prática: Muito empreendimentos acabam irregulares por dificuldades burocráticos com o licenciamento. Além de gerar uma insegurança muito grande em razão do longo tempo de aprovação de projetos de reforma.
Proposta: Permitir a regularização ordinária de imóveis (até o Coeficiente Máximo de Aproveitamento) com o pagamento de outorga onerosa
Descrição: A regularização ordinária se refere à regularização de imóveis que estão em conformidade com a legislação urbanística, mas que realizaram obras de ampliação da edificação sem prévia licença. Quando essas obras irregulares ultrapassam o coeficiente de aproveitamento básico do lote, a única solução é a demolição da área irregular e, em seguida, solicitar autorização para realizar a mesma ampliação, por meio de alvará de aprovação e execução de reforma com aumento de área.
Com a implementação do novo Plano Diretor e a extinção dos estoques de potencial construtivo, o Solo Criado passou a estar vinculado a cada lote. Isso significa que todo e qualquer lote pode atingir o seu coeficiente de aproveitamento máximo, caso o empreendedor assim o deseje. Não há mais disputa pelo Solo Criado devido ao estoque anteriormente existente, que limitava a utilização do coeficiente de aproveitamento máximo a um número limitado de lotes dentro do distrito.
Assim, não faz sentido permitir a regularização com pagamento de outorga onerosa, já que o empreendedor irregular “furaria fila” na aquisição do potencial construtivo adicional. Esse “furar fila” não existe mais na nova legislação, visto que o potencial construtivo adicional destinado a um lote não pode ser adquirido por outro. Em outras palavras, o potencial construtivo do Lote A não pode ser vendido pela Prefeitura para o Lote B. Apenas o Lote A pode comprar o potencial construtivo adicional correspondente ao Lote A, assim como o Lote B poderá comprar da Prefeitura o potencial construtivo adicional correspondente ao Lote B.
4. Escolas em ZER
Problemática: somente escolas classificadas como não residenciais nR1 ou nR2 são permitidas em Zona Exclusivamente Residencial (ZER). No entanto, a maioria das escolas existentes é classificada como nR3, o que as impede de expandir suas instalações.
Experiência prática: muitas escolas tradicionais localizadas em zonas residenciais possuem áreas de terreno muito grandes e não podem ampliar suas edificações, muito embora a população do entorno tenha crescido de forma significativa em razão do desenvolvimento da cidade.
Proposta: permitir as escolas nR3 em ZER instituindo regramento mais restritivo em relação aos impactos viários, obrigando a previsão de áreas internas de embarque e desembarque para não prejudicar o trânsito.
Descrição: Para instalação ou ampliação de escolas em ZER, é necessário obter a anuência de 2/3 dos vizinhos num raio de 100 metros para as escolas classificadas como nR1 ou nR2. No entanto, para escolas classificadas como nR3, essa exigência não se aplica. Seria interessante estender essa obrigatoriedade também para as escolas nR3, aumentando o raio de abrangência para 200 metros e exigindo que sejam previstas vagas de embarque e desembarque suficientes para absorver o fluxo de entrada e saída nos horários de pico.
5. Aumento dos índices urbanísticos para clubes
Problemática: Os clubes possuem parâmetros urbanísticos muito restritivos.
Experiência prática: A construção de áreas esportivas cobertas, como ginásios e piscinas, pode consumir muito potencial construtivo devido à sua grande área de utilização. Além disso, o gabarito de altura limitado pode impedir a construção de ginásios esportivos com certificação internacional para receber torneios de grande público ou de alcance internacional.
Proposta: Propõe-se permitir que até 5% da área do clube tenha um gabarito de altura diferenciado de 30m, bem como um aumento do coeficiente de aproveitamento para 1,0. Além disso, sugere-se considerar as áreas de subsolo, mesmo que sejam destinadas a atividades esportivas, como não computáveis para efeito de cálculo do potencial construtivo.
Descrição: São Paulo é uma cidade internacional, porém, tem capacidade limitada de receber torneios internacionais, pois poucos locais podem absorver o público e as normas esportivas. Muitos desses locais são adaptados para um evento específico, como o ginásio do Ibirapuera, que recebe torneios de tênis e jogos pontuais da seleção brasileira de vôlei.
Com a nova regra proposta, os clubes poderão construir arenas esportivas para torneios de tênis, vôlei, basquete, esportes de areia, etc., com infraestrutura para receber público e prestar serviços de qualidade. A limitação de 5% restringe o impacto urbanístico dessas edificações, pois grande parte da área do clube continuará com baixa densidade edilícia.
Muitos esportes não dependem de grandes estruturas e podem ser construídos no subsolo, reduzindo o impacto na paisagem urbana e na função ambiental dos clubes na manutenção de áreas verdes. Entretanto, a previsão existente no art. 29, §1º, da Lei de Zoneamento é limitada, permitindo a ampliação dos índices em apenas 20%.
Os índices mais permissivos poderiam ser acompanhados de obrigações ambientais mais rigorosas.
6. Cadastro de edificações – CEDI
Problemática: A edificação estar cadastrada como “regular” é fator determinante para permitir o seu uso quando for maior que 1.500m².
Experiência prática: A Secretaria da Fazenda tem atualizado o cadastro das edificações de maneira imprudente, uma vez que o conceito de área construída utilizado por ela difere do conceito adotado pelo Código de Obras. Essas atualizações equivocadas têm resultado na classificação indevida das edificações como Irregular, por falhas na comunicação sobre o motivo das atualizações por parte da Secretaria da Fazenda.
Proposta: Propõe-se que a mudança do cadastro da edificação para o status de “irregular” seja condicionada à realização de um processo administrativo que garanta o direito ao contraditório e à ampla defesa.
Descrição: A Secretaria da Fazenda tem realizado atualizações no Cadastro de Edificações e Imóveis (CEDI) de forma irresponsável, incluindo as áreas de terraço descobertas no cálculo da área construída sem comunicar previamente o proprietário do imóvel. Essa inclusão acaba tornando a edificação irregular, mesmo que não tenha ocorrido nenhuma obra ilegal no local.
O proprietário geralmente toma conhecimento dessa irregularidade somente durante algum processo administrativo de emissão da Licença de Funcionamento, podendo então solicitar a atualização do CEDI para regular. No entanto, esse processo de regularização pode levar até 12 meses, período durante o qual o estabelecimento fica sujeito a sanções da Subprefeitura, como multas e interdição.
Para evitar esses problemas, é importante que haja uma notificação prévia ao proprietário antes de qualquer atualização do CEDI para irregular, permitindo o exercício do contraditório e da ampla defesa. Dessa forma, o proprietário teria a oportunidade de prestar os esclarecimentos necessários para impedir a atualização incorreta ou desfazer a irregularidade, garantindo o devido processo legal e evitando prejuízos ao empreendimento.
7. Desvincular a validade do TCA com a emissão do alvará de execução
Problemática: Demora excessiva na emissão do Alvará de Execução e do próprio TCA.
Experiência prática: Os empreendimentos podem iniciar as obras 120 dias após protocolarem o pedido de emissão do Alvará de Aprovação e Execução de Obras, ou após o pagamento da outorga onerosa, se for o caso. Entretanto, quando a obra envolve a remoção de árvores, é necessário aguardar a emissão do Termo de Compromisso Ambiental e do Alvará de Execução, o que pode prejudicar significativamente o cronograma de obras e investimentos.
Proposta: Permitir que o TCA tenha validade e eficácia plena, independentemente da emissão do Alvará de Execução.
Descrição: O Termo de Compromisso Ambiental (TCA) é o documento que autoriza a remoção de árvores e aprova o plano de compensação ambiental. No entanto, sua validade está vinculada à expedição do Alvará de Execução de Obras, o que acaba por postergar o início das obras por mais de 12 meses. Essa demora pode atrapalhar o lançamento de empreendimentos e, muitas vezes, leva o empreendedor a desistir do projeto, uma vez que o tempo de investir o dinheiro naquele tipo de empreendimento já passou.
A remoção de árvores em áreas particulares é permitida quando o estado fitossanitário está comprometido. Nesse caso, a autorização é obtida junto à subprefeitura, fazendo a compensação de uma árvore plantada para cada árvore removida, independentemente do DAP. Também é possível remover árvores para realizar obras, nesse caso, a compensação é de pelo menos três árvores plantadas para cada uma removida, dependendo do DAP, podendo chegar a até 45 árvores para cada uma removida.
Quando a remoção de árvores está vinculada a uma obra, a autorização da Secretaria do Verde e Meio Ambiente (SVMA) é necessária por meio da celebração do TCA. No entanto, a eficácia do TCA está condicionada à expedição do alvará de execução de obras, o que impede a execução imediata da remoção das árvores após a assinatura do TCA. É importante destacar que, mesmo que as árvores sejam removidas, mas a obra não seja executada, o empreendedor ainda será obrigado a fazer a compensação ambiental. Não há prejuízo urbanístico nem ambiental em permitir a execução imediata do TCA, e a atual trava acaba por atrapalhar muito o desenvolvimento da cidade, tornando inviável o início das obras após os 120 dias do protocolo do pedido de alvará.
8. Construção de banheiros públicos por particulares em praças
Problemática: Vigias não possuem banheiro
Experiência prática: A permissão para fechamento de ruas sem saída apresenta um problema, uma vez que os vigias contratados para cuidar das cancelas não têm acesso a um banheiro.
Proposta: Propõe-se permitir que particulares construam banheiros em praças públicas para uso geral da população, incluindo moradores de rua, vigias, motoboys, motoristas de aplicativo, entre outros, e que sejam responsáveis pela manutenção desses banheiros.
Descrição: Os vigias de rua, comuns em zonas residenciais, precisam recorrer aos banheiros de comércios próximos ou até mesmo de algumas casas mais solícitas. Com a Lei n° 16.439/16, que permite o fechamento de ruas sem saída, o número de guaritas nas calçadas aumentou. Contudo, essas guaritas geralmente não possuem banheiros, tornando a profissão de vigia, muitas vezes, insalubre.
As associações de bairro ou grupos de residentes muitas vezes têm interesse em construir infraestrutura sanitária para esses trabalhadores nas praças próximas ao local. No entanto, essas praças frequentemente não têm uso, são mal cuidadas e servem apenas para “contemplação”. A construção de banheiros públicos pelos particulares poderia resolver alguns dos problemas sanitários que a cidade enfrenta. Os banheiros seriam construídos especificamente para uso dos vigias, mas como seriam banheiros públicos, qualquer pessoa poderia utilizá-los, e a manutenção ficaria a cargo da associação que os construiu, vinculado a autorizações como de fechamento de rua sem saída, TPU de guarita ou qualquer outra autorização precária.
Esses banheiros melhorariam a vida dos trabalhadores de aplicativos de entrega, bem como a dos moradores de rua, que passariam a ter um local adequado para as necessidades básicas. Além disso, esses banheiros poderiam dar vida para a praça, que passaria a ser minimamente frequentada, gerando possivelmente outras atividades que poderiam ser desenvolvidas.
9. Suspensão de processos administrativos quando pendência apenas de licenciamento ambiental
Problemática: Empreendimentos estão sendo interditados ou ameaçados de interdição devido à impossibilidade de obter a emissão da Autorização de Funcionamento (ALF) ou de regularização edilícia, devido a pendências de licenciamento ambiental.
Experiência prática: A Secretaria do Verde e Meio Ambiente (SVMA) e a Secretaria Municipal de Urbanismo e Licenciamento (SMUL) têm exigido licenciamento ambiental para imóveis que não apresentam suspeita de contaminação ambiental, mas que, de alguma forma, estão vinculados a empresas que desenvolvem atividades potencialmente contaminantes.
Proposta: Propõe-se que, nos casos em que a única pendência seja a conclusão do processo de licenciamento ambiental, o processo administrativo de licenciamento seja colocado em custódia.
Descrição: A SMUL tem exigido parecer da SVMA para imóveis que pertencem a empresas potencialmente contaminantes, como Votorantim, Gerdau, entre outras, mesmo que nesses imóveis nunca tenha sido desenvolvida qualquer atividade industrial. A solicitação do parecer se dá exclusivamente pelo vínculo de propriedade do imóvel, sem relação com qualquer suspeita efetiva de contaminação ou atividade pregressa potencialmente contaminante.
O prazo concedido para apresentação do parecer é de 30 dias, porém, a elaboração do mesmo pela SVMA pode demorar no mínimo 6 meses. Isso pode levar ao indeferimento do processo por não atendimento do comunique-se, o que causa prejuízos significativos ao proprietário, considerando a relevante taxa de protocolo e o tempo de licenciamento prejudicado.
Em muitos casos, essa exigência é inadequada, uma vez que não existe suspeita real de contaminação. Assim, é essencial evitar o indeferimento do processo para que o empreendedor não seja prejudicado por uma interpretação equivocada da situação do imóvel.
10. Criação de um órgão consultivo sobre aplicação das normas urbanísticas
Problemática: é comum técnicos de licenciamento aplicarem o mesmo dispositivo legal de forma antagônica, o que gera insegurança jurídica.
Experiência prática: Algumas regras de licenciamento, principalmente aquelas que contêm conteúdo não existente nas normas anteriores, acabam sendo aplicadas de forma divergente entre os diversos setores da prefeitura. Embora CEUSO e DEUSO sejam órgãos que, em tese, teriam a função de esclarecer a aplicação das normas, ambos têm recusado protocolos de consulta e realizado análises apenas de “diretrizes de projeto”, cujo objetivo é bastante diferente de uma consulta normativa. Seria necessário garantir que pelo menos um desses órgãos, ou ambos, ou outro órgão a ser criado, tenha como função uniformizar a interpretação normativa, de modo que a população possa protocolar pedidos de consulta sobre como aplicar um determinado artigo da legislação.
Proposta: Propõe-se que seja estabelecido que pelo menos um dos órgãos competentes, ou mesmo ambos, ou ainda outro órgão a ser criado, tenha como atribuição a uniformização da interpretação normativa, a fim de que a população possa solicitar orientações sobre como aplicar determinado artigo da legislação.
Descrição:
Há vários artigos na legislação com problemas interpretativos, como:
- O Decreto 32.329/92 sobre o Cadastro de Manutenção do Sistema de Segurança em relação à Lei 16.642/17 e ao Decreto 57.776/17 que criaram o Cadastro do Sistema de Segurança.
- A dispensa do Cadastro de Equipamentos do Sistema de Segurança conforme o art. 34, § 3º, do Decreto 57.776/17.
- A dispensa do Certificado de Segurança conforme o art. 29, §§ 2º e 3º, do Decreto 57.776/17.
- O alcance das “obras estruturais que não abalam a estabilidade da edificação” para dispensar licenciamento de obras do art. 13, inciso III, da Lei 16.642/17.
- O estacionamento de bicicletas como área não computável nos termos do art. 62, inciso I e III, da Lei 16.402/16.
- A redução do número de vagas de estacionamento para empreendimentos existentes devido às novas regras previstas na Lei 16.402/16.
- O conceito de edificação de uso misto para aplicação dos benefícios construtivos da Lei 17.557/21, Requalifica Centro.
E muitos outros exemplos práticos de aplicação das normas no dia a dia.
A aplicação destes dispositivos se beneficiaria muito com o estabelecimento de um órgão consultivo que tenha como atribuição a uniformização da interpretação normativa.
Esperamos que tenhamos contribuído para esta discussão que muito interfere na construção da cidade eficiente e inclusiva que tanto almejamos. Ficamos à disposição em de caso necessidade de esclarecimento adicional.
Veja também: A revisão do PDE e a aprovação de projetos em áreas contaminadas ou potencialmente contaminadas
